ЗАКОН ОБ ИНСАЙДЕ —
ВЗГЛЯД ИЗНУТРИ
Зачем нужен новый закон и как он будет работать.
Inside: буквально — внутренняя часть, перен. (американский англ.) — конфиденциальная
информация, секретные сведения; сведения из первоисточника.
Федеральный закон
"О противодействии
неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком
и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"
— это первый российский законодательный акт, признанный урегулировать одну из
важнейших проблем современных финансовых и товарных рынков — неправомерное использование
инсайдерской информации. Отсутствие самого понятия "инсайда" в законодательстве,
а также механизмов, предотвращающих неправомерное использование такой информации,
до сих пор давало возможность для различного рода манипуляций, а точнее говоря,
мошеннических действий, что наносило ущерб как добросовестным трейдерам, так и
репутации российской
биржевой системы в целом.
Немного показательной статистики. За 2005 год в ФСФР
России от организаторов
торговли поступило 766 уведомлений о выявленных так называемых "нестандартных
сделках". Понятно, что по этим цифрам затруднительно определить реальный масштаб
проблемы — ведь речь идет только об установленных случаях. По оценкам все той
же ФСФР РФ, количество сделок, совершенных с злоупотреблениями, составляет 3-4
процента. Вроде бы немного, но мы не зря заговорили о репутации: даже незначительное
количество злоупотреблений в условиях полного отсутствия правового регулирования
данного
вопроса может серьезно повлиять на имидж отечественных торговых площадок.
Собственно,
именно это демонстрирует история развития антиинсайдерского законодательства за
рубежом. Так, например, Германия, где подобные нормы были введены довольно поздно,
долгое время была обделена вниманием европейских инвесторов как потенциально небезопасная
территория. Своеобразные биржевые традиции этой страны, где инсайдеры до поры
до времени чувствовали себя вольготно, вылились даже в анекдотическую ситуацию,
когда эксперты сначала фиксировали изменения на рынке, а уже после узнавали о
причинах колебаний из информации, появившейся в открытом доступе. Впрочем, уже
с конца восьмидесятых годов вопросы инсайда в Германии урегулированы.
Пальма первенства
в создании специфического законодательства, безусловно, принадлежит США. Там данные
нормы существуют с 1934 года. Причем инсайдерская деятельность является предметом
регулирования федерального закона, что подчеркивает исключительную важность проблемы.
Американский законодатель исходит из простого и понятного принципа. Директоров
и менеджмент он рассматривает в качестве доверенных лиц акционеров, таким образом,
любая их деятельность с использованием информации, ставшей известной в силу служебного
положения, рассматривается как подрыв доверия держателей акций. Из этого следует
и правило, по которому предметом доказывания в расследовании подобных дел является
не преступный умысел, а сам статус инсайдера. Высшему менеджменту или держателям
пакета акций начиная от 10 процентов запрещается получение так называемой "быстрой
прибыли" от биржевой игры с бумагами собственного предприятия. Таким образом,
ликвидируется почва
для махинаций. Нельзя не заметить, что эти, во многом совершенные, нормы возникли
не сами
собой, а исходя из опыта крупных скандалов с акциями ведущих эмитентов США.
Любопытная мировая практика существует и в сфере определения инсайдеров. Континентальное
право обычно разделяет их на два уровня. К первому относятся лица, непосредственно
имеющие доступ к внутренней информации (в том числе, кстати, и члены семьи руководителей
компании). Инсайдерами второго уровня являются все те, кому данные сведения стали
доступны в силу исполнения служебных обязанностей.
Таким образом, инсайдерами второго уровня могут считаться, например, таксисты
или официанты, подслушавшие разговор, содержащий важные сведения, находясь на
работе. В случае использования такой информации при инвестировании или даже дачи
рекомендаций заинтересованным лицам по покупке или продаже, их деятельность будет
признана инсайдерской.
Отдельное внимание уделяется и журналистам. Им, в силу
профессии, часто становятся известны конфиденциальные данные. Если сотрудник СМИ
использовал их для собственного обогащения, не предприняв попыток к раскрытию,
он попадает под действие соответствующих актов. О формирующейся отечественной практике в отношении журналистов
поговорим
чуть позже.
Итак, мы возвращаемся к новому российскому закону. Он впервые дает
однозначное
определение инсайдерской информации — здесь имеет смысл привести его полностью.
"Инсайдерская информация — точная и конкретная информация, которая не была распространена
или предоставлена (в том числе сведения, составляющие коммерческую, служебную,
банковскую тайну, тайну связи (в части информации о почтовых переводах денежных
средств) и иную охраняемую законом тайну),
распространение или предоставление которой может оказать существенное влияние
на цены финансовых инструментов, иностранной валюты и (или) товаров (в том числе
сведения, касающиеся одного или нескольких эмитентов эмиссионных ценных бумаг
(далее — эмитент), одной или нескольких управляющих компаний инвестиционных фондов,
паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов (далее — управляющая
компания), одного или нескольких хозяйствующих субъектов, указанных в пункте 2
статьи
4 настоящего Федерального закона, либо одного или нескольких финансовых инструментов,
иностранной валюты и (или) товаров, и которая относится к информации, включенной
в соответствующий перечень инсайдерской информации, указанный в статье 3 настоящего
Федерального закона".
Нуждаются в пояснении отсылки к конкретным статьям Федерального закона в этом
определении. К инсайдерам он относит как эмитентов и их высший менеджмент, так
и обладателей более 25 процентов голосов в высшем органе управления. Как профессиональных
участников рынка, так и аудиторов
и оценщиков. Как членов совета директоров, так и представителей государственных
органов, осуществляющих контроль за предприятием и в силу этого владеющих внутренней
информацией.
Любопытна российская специфика. Значительное внимание в законе уделяется именно
инсайдерам, представляющим органы контроля. Устанавливаются четкие правила обнародования
результатов проверок, проводимых госорганами, наложенных ими ограничений и взысканий.
Таким образом, должностные ли-
ца проверяющих организаций также включены в список инсайдеров и не должны использовать
полученную в ходе служебной деятельности информацию в личных целях. Гарантом
этого является обязательное опубликование данных сведений в кратчайшие сроки.
Снова приведу цитату: "Органы и организации, указанные в пункте 9 статьи 4 настоящего
Федерального закона, Банк России обязаны раскрывать или предоставлять инсайдерскую
информацию на их официальных сайтах в сети Интернет не позднее следующего рабочего
дня с момента ее появления (возникновения), если иной порядок и сроки раскрытия
или предоставления такой информации не установлены федеральными законами".
Следует
отметить, что использование инсайдерской информации и незаконное манипулирование
рынком регулируются одним законом. Это тоже наше российское "ноу-хау", как представляется,
вполне оправданное. Дело в том,
что инсайд — один из частных случаев биржевого мошенничества, укладывающийся
в общий
список злоупотреблений на рынках. Наш новый закон прямо указывает на то, что
использование
инсайдерской информации должно квалифицироваться как противоправное действие,
как минимум равнозначное умышленному введению в заблуждение участников торгов.
Мы намеренно не делаем различий между этими фактами, поскольку негативный эффект
от них идентичен.
Вполне понятен и прозрачен механизм реализации тех целей, ради которых создавался
закон. Предприятиям и организациям, упомянутым в нем, предписывается создать и
вести список инсайдеров на основе перечня должностных лиц, который также содержится
в законе. Кроме того, участники рынка и контролирующие органы обязаны установить
соответствующие регламенты обращения с инсайдерской информацией, которые ограничат
круг лиц, имеющих доступ к ней, и должны исключить утечку такой информации. Для
всех инсайдеров установлено обязательство уведомления обо всех сделках с товарами
и финансовыми инструментами, в отношении которых они обладают инсайдерской информацией.
(Необходимо
добавить, что исчерпывающие перечни инсайдерской информации участники рынка обязаны
публиковать в сети Интернет.) Контроль за нестандартными и подозрительными сделками
возложен на организатора торгов. Он самостоятельно разрабатывает методики отслеживания
инсайдерских сделок и обязан уведомлять
о них контролирующие органы.
Неправомерное использование инсайдерской информации,
как лично, так и путем выдачи рекомендаций третьим лицам, влечет за собой как
административное, так и уголовное наказание. В Кодексе об административных правонарушениях
появляется статья 15.21,
устанавливающая наказание за инсайдерские сделки, если они не содержат признаков
уголовно наказуемого деяния. Предусматривается наказание в виде наложения штрафа
на граждан в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей; на
должностных лиц — от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей или дисквалификацию
на срок от одного года до двух лет; на юридических лиц — в размере суммы излишнего
дохода либо суммы убытков, которых гражданин, должностное лицо или юридическое
лицо избежали в результате неправомерного использования инсайдерской информации,
но не менее семисот тысяч рублей.
Уголовная
ответственность наступает в случае, если деяние сопряжено с извлечением дохода
или избежанием убытков в крупном размере. Крупным в данном случае признается доход
или убыток, который удалось предотвратить, превышающий два с половиной
миллиона рублей. Предусмотрены различные виды наказания, начиная от штрафа в
размере от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей или в размере заработной платы
или иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет, либо лишения
свободы на срок от двух до четырех лет со штрафом в размере до пятидесяти тысяч
рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до
трех месяцев либо без такового с лишением права занимать определенные должности
либо заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.
Еще более сурово наказывается передача инсайдерской информации третьим лицам,
в результате чего они смогли получить крупный доход или избежать убытков. Такое
деяние чревато
штрафом в размере от пятисот тысяч рублей до
одного миллиона рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного
за период от двух до четырех лет либо лишением свободы на срок от двух до шести
лет со штрафом в
размере до ста тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного
за период до двух лет либо без такового с лишением права занимать определенные
должности
либо заниматься определенной деятельностью
на срок до четырех лет или без такового.
Впрочем, соответствующая статья появится в
Уголовном Кодексе только через три года, после
вступления закона в силу. Также переходный период сроком в один год будет предшествовать
введению ответственности за нарушение правил
учета инсайдеров, непредоставление соответствующих сведений контролирующим органам
и так далее. Таким образом, участникам рынка дается достаточно времени для организации
учета
и контроля, принятия внутренних регламентов в
соответствии с требованием нового закона.
Здесь, очевидно, имеет смысл привести
полный перечень субъектов, которых закон касается непосредственно, и снова не
обойтись
без обширной цитаты. Итак, инсайдерами федеральным законом признаются:
1) эмитенты и управляющие компании;
2) хозяйствующие субъекты, включенные в
предусмотренный статьей 23 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ
"О защите конкуренции" реестр и занимающие доминирующее положение на рынке определенного
товара в географических границах Российской
Федерации;
3) организаторы торговли, клиринговые
организации, а также депозитарии и кредитные
организации, осуществляющие расчеты по результатам сделок, совершенных через организаторов
торговли;
4) профессиональные участники рынка
ценных бумаг и иные лица, осуществляющие в
интересах клиентов операции с финансовыми
инструментами, иностранной валютой и (или)
товарами, получившие инсайдерскую информацию от клиентов;
5) лица, имеющие доступ к инсайдерской
информации лиц, указанных в пунктах 1—4 настоящей статьи, на основании договоров,
заключенных с соответствующими лицами, в том
числе аудиторы (аудиторские организации),
оценщики (юридические лица, с которыми оценщики заключили трудовые договоры),
профессиональные участники рынка ценных бумаг, кредитные организации, страховые
организации;
6) лица, которые владеют не менее чем 25
процентами голосов в высшем органе управления лиц, указанных в пунктах 1—4 настоящей
статьи, а также лица, которые в силу владения
акциями (долями) в уставном капитале указанных лиц имеют доступ к инсайдерской
информации на основании федеральных законов или
учредительных документов;
7) члены совета директоров (наблюдательного совета), члены коллегиального исполнительного
органа, лицо, осуществляющее функции единоличного исполнительного органа (в том
числе управляющая организация, управляющий
либо временный единоличный исполнительный
орган), члены ревизионной комиссии юридических лиц, указанных в пунктах 1—6,
8, 11 и 12 настоящей статьи, управляющих организаций;
8) лица, имеющие доступ к информации
о направлении добровольного, обязательного или конкурирующего предложения о приобретении
акций в соответствии с законодательством Российской Федерации об акционерных
обществах, в том числе лица, направившие в
акционерное общество добровольные или конкурирующие предложения, кредитная организация,
предоставившая банковскую гарантию,
оценщик (юридические лица, с которыми оценщики заключили трудовые договоры);
10) федеральные органы исполнительной
власти, органы прокуратуры Российской Федерации, исполнительные органы государственной
власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления,
иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, органы
управления государственных внебюджетных фондов, имеющих в соответствии с федеральными
законами и иными нормативными правовыми
актами Российской Федерации право размещать временно свободные средства в финансовые
инструменты (далее — органы управления государственных внебюджетных фондов),
Банк России;
имеющие доступ к инсайдерской информации руководители федеральных органов исполнительной
власти, имеющие доступ
к инсайдерской информации руководители исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации, имеющие
доступ к инсайдерской информации выборные
должностные лица местного самоуправления,
имеющие доступ к инсайдерской информации
государственные служащие и муниципальные
служащие органов, указанных в пункте 9 настоящей статьи, имеющие доступ к инсайдерской
информации работники органов и организаций,
осуществляющих функции органов, указанных в
пункте 9 настоящей статьи, имеющие доступ к
инсайдерской информации работники органов
управления государственных внебюджетных
фондов, имеющие доступ к инсайдерской информации служащие (работники) Банка России,
члены Национального банковского совета;
11) информационные агентства, осуществляющие раскрытие или предоставление информации
лиц, указанных в пунктах 1—4
настоящей статьи, органов и организаций, указанных
в пункте 9 настоящей статьи, Банка России;
12) лица, осуществляющие присвоение
рейтингов лицам, указанным в пунктах 1—4 настоящей статьи, а также ценным бумагам
(далее — рейтинговые агентства);
13) физические лица, имеющие доступ к
инсайдерской информации лиц, указанных в
пунктах 1—8, 11 и 12 настоящей статьи, на основании трудовых и (или) гражданско-правовых
договоров, заключенных с соответствующими лицами".
Внимательный читатель заметит, что в число инсайдеров законодатель включил и
информационные агентства, через которые часто проходит важная информация. Роли
журналистов особое внимание уделяет антиинсайдерское законодательство большинства
стран, так как они, не находясь внутри той или иной компании, по специфике своей
деятельности становятся обладателями важных сведений, причем в самый кри-
тический период, перед их публичным раскрытием. Как правило, законы европейских
стран признают неправомерными операции журналистов на финансовых рынках в собственных
интересах или передачу информации третьим лицам, без явно продемонстрированного
намерения к ее предоставлению неограниченному
кругу лиц. По этому же пути идет и российское
законодательство, предусматривающее наступление ответственности редакции средства
массовой информации, если оно извлекло прибыль
или избежало убытков, воспользовавшись данными, переданными ей для публикации,
до того,
как они появились в широком доступе.
Вероятно, оглядываясь на мировую практику, следовало бы закрепить и возможность
привлечения физических лиц, которым инсайдерская информация стала доступна в силу
исполнения профессиональных обязанностей
журналиста, к ответственности за ее неправомерное использование. Однако в отсутствие
статистики подобных злоупотреблений, а также учитывая чрезвычайную новизну вводимых
норм, мы сочли возможным отказаться
от возведения дополнительных барьеров, которые
могут быть неверно истолкованы как контролирующими органами, так и издателями,
и привести к ущемлению свободы прессы.
Эту статью я не случайно заканчиваю обозначением проблем, связанных со СМИ. Потому
что альтернативой этой довольно сложной
и громоздкой, хотя и совершенно необходимой процедуре контроля за использованием
инсайдерской информации является наиболее полное и своевременное раскрытие
максимального объема сведений, касающихся деятельности корпораций, представленных
на бирже. Чем более открытыми станут
участники рынка, тем более простым будет
для них соблюдение новых норм. Таким образом, стратегической целью принятого нами
федерального закона можно считать повышение прозрачности российских рынков и,
как следствие, рост их привлекательности для
инвесторов.
