Вертикаль
из старых кирпичей
Губернаторы абсолютно преданы Кремлю.
Но внутри своих регионов они остались
теми же царьками, какими были в девяностых
В конце прошлого года своих должностей
лишились два губернатора. Ушли в отставку
главы Смоленской и Ярославской областей
Виктор Маслов и Анатолий Лисицын. Вскоре
после этого "Ведомости" со ссылкой
на "кремлевские источники"
сообщили, что в ближайшее время в отставку
будет отправлен и президент Удмуртии
Александр Волков. Часть наблюдателей
связала это с низкими результатами
"Единой России" на выборах в Думу
по данным регионам (53,9% в Смоленской
области и 53,2% в Ярославской, 60,6% в
Удмуртии). Часть заговорила о более
глубоких причинах отставок, связанных
с конфликтами внутри региональной
верхушки — тот же Маслов, к примеру, сам
выходец из ФСБ, крепко поссорился с УФСБ
по Смоленской области. Но большого
интереса — в отличие, например, от
"листопада губернаторов" летом
прошлого года — все это не вызвало. Не
только потому, что назначение преемника
затмило все прочие события, но и из-за
того, что после думских выборов в декабре
стало по-настоящему ясно, что вес и
влияние губернаторов в федеральной
политике стремятся к нулю. Зато в политике
каждого отдельного региона — по-прежнему
к бесконечности.
История политического падения старого
ельцинского губернаторского корпуса
описана многократно: реформа Совета
Федерации и создание федеральных
округов, бюджетный кодекс, сделавший
большинство регионов зависимыми от
Москвы финансово, наконец, отмена
губернаторских выборов. Предел умаления
губернаторского достоинства, достигнутый
к сегодняшнему дню, — президентский
указ "Об оценке эффективности
деятельности органов исполнительной
власти субъектов Российской Федерации",
подписанный в июне прошлого года. В
указе перечислены показатели, по которым
губернаторы должны отчитываться каждую
осень перед Кремлем. Всего показателей
43, они самые разные: от объема валового
регионального продукта до "удельного
веса населения, систематически
занимающегося физической культурой и
спортом".
Как принято считать, Владимир Путин
уничтожил "региональную вольницу".
В это нетрудно поверить, вообразив себе
губернаторов, корпящих над подсчетом
удельного веса физкультурников. Однако
у "борьбы с вольницей" есть и
другая сторона. Последовательно и жестко
ограничивая власть и влияние губернаторов
сверху, федеральная власть столь же
последовательно отказывалась от всяких
возможностей ограничить ее снизу, на
уровне самих регионов.
Тут требуется уточнение: административные
ограничения есть, и немалые. Губернаторы
давно не могут влиять на кадровый состав
и политику управлений МВД и ФСБ,
действующих на их территории. Также
неподконтрольна им и прокуратура.
Отставка новгородского губернатора
Михаила Прусака или смоленского Виктора
Маслова как раз показывает, как легко
могут силовики разделаться даже с
губернатором-долгожителем. Но силовики
ходят под собственным вышестоящим
начальством и не начнут "разработку"
губернатора или его окружения без
санкции свыше. Если санкции нет, а у
"гражданских" и силовых региональных
властных группировок хватает ума
договориться, они просто срастаются в
единое целое.
Покоренные муниципалитеты
В начале первого президентского срока
Владимира Путина, когда судьба губернаторов
еще только решалась, обсуждалась такая
идея: почему бы, борясь с чрезмерно
усилившимися региональными начальниками,
не поставить на мэров. Реформа местного
самоуправления, казалось бы, могла
создать в регионах некий противовес
губернаторам.
Однако победило традиционное
бюрократическое опасение — как бы не
дать местному самоуправлению слишком
много воли. После реформы МСУ полномочий
у муниципалитетов прибавилось, а
финансовых возможностей убавилось.
"Денег у нас стало меньше по сравнению
с тем, что было до введения 131-го закона
(закон о местном самоуправлении. —
"Эксперт"), — рассказывает один из
депутатов Городской думы Тольятти. —
Например, мы потеряли налог на имущество,
который платил АвтоВАЗ, а это около
пятой части нашего бюджета".
Подавляющее большинство муниципалитетов
не может обойтись без финансовых вливаний
со стороны региональных бюджетов. Эти
вливания, разумеется, сопровождаются
более или менее жесткими политическими
условиями. Многие губернаторы даже не
скрывают, что считают муниципалитеты
подчиненными себе (хотя Конституция
говорит совершенно об обратном). В
декабре после думских выборов
замгубернатора Краснодарского края
Мурат Ахеджак (в администрации губернатора
Александра Ткачева он отвечает за
внутреннюю политику) устроил разнос
нескольким главам МСУ за недостаточно
высокие результаты "Единой России".
Некоторые из провинившихся ушли в
отставку. Юридически они не были обязаны
уходить. Но в крае принято: если
администрация губернатора требует,
надо слушаться. В других регионах все
не так откровенно, как у Ткачева, но по
сути механизм тот же. Не говоря о том,
что в Москве и Питере местного
самоуправления вообще не существует.
Городские власти уже несколько лет
сопротивляются реализации 131-го закона
на своей территории, и никого, кроме
некоторых политизированных граждан,
это не интересует.
Федеральная власть не только ничего
не делает, чтобы усилить местное
самоуправление, — последние год-полтора
она его политически топит. Уголовные
дела были возбуждены против мэров
нескольких региональных столиц:
Волгограда, Томска, Ставрополя,
Архангельска, Владивостока, Вологды,
Новгорода, Ханты-Мансийска. Подобное
происходит и в городах поменьше. В
российской действительности уголовное
дело говорит не столько о коррупции
(чем удивили!), сколько о немилости
начальства. Губернаторов, а они вряд ли
менее коррумпированы, никто так не
преследует. "Антимэрские" уголовные
дела сплошь и рядом сопровождаются
более или менее публичным конфликтом
между губернатором и мэром. Все это
может дать публике и политическому
классу только один сигнал — что
муниципальная власть под подозрением
и может облегчить свое положение только
послушанием власти региональной.
В прошлом десятилетии губернаторов
постоянно подпирали мэры региональных
столиц, главы районов. Сейчас площадки,
на которых губернаторы сталкиваются с
политической конкуренцией внутри своих
регионов, просто исчезают. Если исходить
из сиюминутных нужд верховной власти,
это, возможно, и удобно. Хотя бы потому,
что снимается один из главных политических
рисков системы назначения губернаторов
— противостояние между назначенным
региональным начальником и избранным
мэром региональной столицы, чья
легитимность выше губернаторской. Но
если смотреть на более долгосрочные
эффекты, существуют другие риски. В
декабре назначили двух губернаторов —
Сергея Антуфьева в Смоленскую область
и Сергея Вахрукова в Ярославскую. Оба
давно претендовали на первые роли в
своих регионах. Но идти к губернаторским
должностям им пришлось обходным путем:
одному — через Госдуму и партийные
структуры "Единой России", другому
— через службу в аппарате одного из
полпредств. Такие случаи будут повторяться
все чаще. Нынешняя система региональной
власти предполагает, что для успешной
карьеры в регионе политику надо этот
регион покинуть и затем вернуться туда
уже "со стороны Москвы". В противном
случае не избежать лобового столкновения
с губернатором, а оно может стать роковым
для карьеры.
С партийным поклоном
Губернатор на выборах во главе
регионального списка кандидатов "Единой
России" сейчас считается чем-то само
собой разумеющимся. Хотя еще два-три
года назад губернаторы, по крайней мере
на региональных выборах, избегали
функций паровоза. А в первый президентский
срок Владимира Путина в ЕР губернаторов
почти не было. Более того, некоторые
руководители регионов воспринимали
централизованную и мощную партию власти
как угрозу или, по крайней мере, противовес
своей власти.
Возможно, архитекторы нынешней
российской партийной системы когда-то
видели в мощных общенациональных партиях
силу, противостоящую региональному
самоуправству и скрепляющую страну. Но
когда дело дошло до выборов в Госдуму
2003 года, стратегия и тактика архитекторов
вступили в неразрешимое противоречие.
Стратегия требовала строить предвыборную
кампанию главной партии, опираясь на
идеологию и завоевывая реальную
общественную поддержку. Тактика
вопрошала: а как же административный
ресурс?
Административным ресурсом в регионах
владели губернаторы. Поэтому с ними был
заключен политический союз. Часть
региональных начальников вошла в ЕР,
кому-то просто намекнули, что содействовать
надо именно этой партии. Победившие на
выборах одномандатники, в массе своей
люди губернаторов, пополнили ряды
фракции единороссов. Конституционное
большинство было собрано, однако шанс
превратить партийную систему в инструмент
политического контроля над положением
дел в регионах был утрачен, по-видимому,
очень надолго. Ведь даже оппозиционная
и националистическая "Родина" в
2003 году свою кампанию в республиках
Северного Кавказа предпочитала строить
не на лозунгах защиты прав русского
населения, а на теневых договоренностях
с местными президентами.
Думские выборы 2007 года мало что изменили
в этой картине. Разве только раньше
губернатор был скорее союзником Кремля,
а теперь он подчиненный. За низкий
процент явки и голосования за ЕР можно
получить нагоняй. Зато теперь губернаторы
почти все в партии. Многие из них
возглавляют региональные отделения
партии власти. А значит, в региональной
политике "Единая Россия" стала
инструментом губернаторов, а не Кремля.
Во время предвыборной кампании
губернаторам приходится произносить
пространные льстивые речи в адрес Кремля
и лично президента. Но зато куда идут
первым делом прибывшие в регион партийные
функционеры, неважно, провластные или
оппозиционные? В региональную
администрацию.
Апофеоз хозяйственников
Президентская анкета для губернаторов,
утвержденная летом прошлого года,
показывает, как в Кремле видят назначение
губернаторской должности в частности
и государственной власти вообще. Итак,
губернатор отвечает за объем ВРП, объем
инвестиций, величину зарплаты, уровень
безработицы, смертности и рождаемости,
качество образования, здоровье жителей,
цены на жилье и проч. Попросту — за всю
экономику своего региона. Каждый
губернатор обязан стать "крепким
хозяйственником" в том самом кондовом
смысле, который вкладывался в это
выражение десяток лет назад.
В России остались единицы губернаторов,
которые мыслят в категориях создания
благоприятных условий для бизнеса и
инвестиций. Например, глава Пермского
края Олег Чиркунов. Подавляющее
большинство предпочитает непосредственно
руководить и бизнесом, и инвестициями.
Краснодарский губернатор Александр
Ткачев массу времени проводит на
международных выставках и ярмарках.
Его администрация непосредственно
занимается подготовкой инвестиционных
проектов и поисками инвесторов. В крае
хорошие темпы роста, но вряд ли там
кто-то может начать бизнес, не договорившись
с администрацией.
Политическая верхушка Приморского
края, региона с самыми предприимчивыми
в России жителями, ждет государственных
инвестиций на подготовку Владивостока
к саммиту Азиатско-Тихоокеанского
экономического сотрудничества 2012 года
и запуска нефтепровода Восточная
Сибирь-Тихий океан. Краевые власти
обещают масштабную и дорогую стройку
и собираются вернуть заказы на
простаивающие оборонные заводы. О том,
какую нишу может занять Приморье на
рынках АТР и России и что для этого нужно
поменять в крае, думают только некоторые
эксперты.
В Ханты-Мансийском автономном округе,
одном из самых богатых российских
регионов, местные власти "вручную"
занимаются дифференциацией экономики.
Средства из бюджета округа вкладываются
и в лесную промышленность, и в гостиничный
бизнес, и в пищевую отрасль, и в розничную
торговлю, и даже в добычу золота. От
бизнеса в этом помощи не ждут. Зато
надеются на федеральные инвестиции в
добычу полезных ископаемых на Приполярном
Урале.
Государственный капитализм в регионах
победил. Прочие варианты и не
рассматриваются. А это работает на
укрепление власти губернаторов. Силовики,
конечно, тоже поучаствуют в прибылях
"корпорации N-ская область", но
ключевые управленческие функции лежат
на гражданских чиновниках. Именно они
превращаются в главных распорядителей
региональных экономик.
Атланты при вертикали
Есть две фигуры, которые, казалось бы,
радикально не вписываются в сложившуюся
при Путине систему отношений между
Москвой и регионами. Это московский
градоначальник Юрий Лужков и президент
Татарстана Минтимер Шаймиев. Во-первых,
они самостоятельны и при этом имеют
свою личную большую политическую
историю, что не приветствуется Кремлем.
Во-вторых, они не просто родом из 90-х,
они — одни из столпов сформировавшейся
тогда политической системы. Той самой,
которая противостояла Путину на его
первых выборах в 1999 году в лице
лужковско-шаймиевского блока "Отечество
— Вся Россия", олицетворения
"региональной вольницы", победа
над которой считается одним из главных
путинских достижений.
Исходя из этой логики, Лужкова и
Шаймиева как политиков стали хоронить
сразу после победы Путина на своих
первых президентских выборах. Их
хоронили, когда началась первая фаза
федеральной реформы (реформа Совета
Федерации). Их хоронили в 2004 году после
парламентских и президентских выборов,
потом в начале 2005 года, когда началась
вторая фаза федеральной реформы (отмена
выборов губернаторов). Потом — уже по
самым разным поводам. Например, когда
жена Лужкова начала продавать
контролируемые ей активы в стройиндустрии
и скупать акции Сбербанка и "Газпрома".
Или когда, как показалось наблюдателям,
стала разбегаться команда Лужкова:
сначала руководить Нижегородской
областью ушел вице-мэр Валерий Шанцев,
потом близкий к московскому мэру
вице-спикер Госдумы Георгий Боос стал
калининградским губернатором, а
заместитель Лужкова Михаил Мень —
ивановским. (В это же время ходили
уверенные слухи о скорой отставке
Шаймиева в связи с назначением мэра
Казани Камиля Исхакова полпредом
президента в Дальневосточном округе.)
Не стал исключением и прошлый год. Весной
и летом разговоры об отставке Лужкова,
чей срок полномочий истекал, и Шаймиева,
который долго добивался от Москвы
договора о разграничении полномочий,
велись с небывалой убедительностью. И
даже из Кремля шли очевидные намеки на
скорые отставки. Но в отставку никого
из двух долгожителей так и не отправили.
На самом деле Лужков и Шаймиев, создавшие
и возглавляющие замкнутые и почти
непроницаемые извне системы власти,
контролирующие всю экономическую и
политическую жизнь у себя в регионах,
— краеугольный камень властной вертикали.
Идея вертикали — контроль, а такие
региональные начальники обеспечивают
и предсказуемые результаты голосования
на выборах, и отсутствие каких-либо
политических бурь в своих регионах.
Кроме того, главные страхи федеральной
политической элиты — "майдан" в
столице и распад страны по национальным
границам. Лужков, управляющий столицей,
и Шаймиев, президент крупнейшей
национальной республики в России, служат
лекарством от этих страхов.
Лужков и Шаймиев — только наиболее
яркие примеры. В России есть и другие
губернаторы, чья несменяемость
определяется тем, что они жестко
контролируют свои регионы. У того же
Муртазы Рахимова центр может отнимать
привлекательные активы, но при этом не
торопится снимать с должности его
самого. В число неприкасаемых очевидно
входит и Рамзан Кадыров.
Самыми верными хранителями вертикали
власти в связке центр-регионы оказываются
как раз те губернаторы, которые славятся
наиболее авторитарным стилем правления.
"Региональные бароны" получились
куда более устойчивым и способным к
адаптации явлением российской политики,
чем это казалось восемь лет назад.
